Του Προϊσταμένου της Οικονομικής Υπηρεσίας του Δήμου Πειραιά, Χαστά Δημήτρη, Αντιπροέδρου της Διοικούσας Επιτροπής του Πανελληνίου Δικτύου Διευθυντών Οικονομικών Υπηρεσιών «Ξενοφών».

Η σχετικά πρόσφατη δημόσια συζήτηση¹ για την επαναφορά του προληπτικού ελέγχου του Ελεγκτικού Συνεδρίου στις δαπάνες των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης επαναφέρει στο προσκήνιο ένα κρίσιμο θεσμικό ερώτημα: πώς μπορεί το κράτος να συνδυάσει την αποτελεσματική εποπτεία της νομιμότητας με την ευελιξία, την ταχύτητα και τη λογοδοσία των ίδιων των διοικητικών φορέων;

Η κατάργηση του προληπτικού ελέγχου δεν υπήρξε απλή διοικητική επιλογή. Αποτέλεσε βαθιά θεσμική μεταρρύθμιση, προϊόν ευρωπαϊκής ευθυγράμμισης και προσαρμογής στη σύγχρονη αντίληψη περί χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης και εσωτερικού ελέγχου.

1. Ο προληπτικός έλεγχος και η ιστορική του λειτουργία

Για δεκαετίες, ο προληπτικός έλεγχος του Ελεγκτικού Συνεδρίου υπήρξε βασικός μηχανισμός ελέγχου των δημοσίων δαπανών. Αφορούσε στη θεώρηση ή μη των χρηματικών ενταλμάτων πληρωμής πριν την εκταμίευση του δημοσίου χρήματος και αποτελούσε, κατ’ ουσίαν, ένα δικαστικό φίλτρο νομιμότητας και κανονικότητας των δαπανών.

Η θετική θεώρηση του εντάλματος επέτρεπε την πληρωμή του δικαιούχου, ενώ η αρνητική θεώρηση απέκλειε την εκταμίευση. Ο μηχανισμός αυτός διασφάλιζε, αναμφίβολα, την προστασία του δημοσίου συμφέροντος και περιόριζε τη διασπάθιση των πόρων. Ωστόσο, στην πράξη, η διαδικασία αυτή αποδείχθηκε συχνά χρονοβόρα, αναποτελεσματική και επάλληλη προς άλλες μορφές ελέγχου.

Η συνύπαρξη προληπτικού και κατασταλτικού ελέγχου οδήγησε σε νομικά αδιέξοδα: μια δαπάνη που είχε θεωρηθεί δεν μπορούσε να επανελεγχθεί κατασταλτικά, ακόμη και αν η αρχική κρίση ήταν εσφαλμένη. Αντιστρόφως, μια δαπάνη που δεν θεωρήθηκε συχνά καταβαλλόταν εκ των υστέρων κατόπιν δικαστικής απόφασης, επιβαρύνοντας τελικώς το Δημόσιο με τόκους και έξοδα.

Η εμπειρία αυτή ανέδειξε ότι ο προληπτικός έλεγχος, αν και θεσμικά ωφέλιμος, δεν μπορούσε πλέον να ανταποκριθεί στις λειτουργικές ανάγκες ενός σύγχρονου κράτους δικαίου, όπου η ευθύνη και η λογοδοσία πρέπει να κατανέμονται εντός των ίδιων των διοικητικών δομών.²

2. Από τον εξωτερικό δικαστικό έλεγχο στην εσωτερική ευθύνη

Οι νόμοι 3871/2010, 4270/2014 και 4337/2015 εισήγαγαν στη χώρα ένα νέο, ενιαίο πλαίσιο δημοσιονομικής διαχείρισης που θεμελιώνεται στις αρχές της οικονομικότητας, αποδοτικότητας και αποτελεσματικότητας. Στόχος του νομοθέτη δεν ήταν η αποδυνάμωση του ελέγχου, αλλά η μετατόπιση του κέντρου βάρους από την εξωτερική επιτήρηση στην εσωτερική ευθύνη των οικονομικών υπηρεσιών.

Ο Ν. 4337/2015, τροποποιώντας το άρθρο 31 του Ν. 4270/2014³, κατάργησε σταδιακά τον προληπτικό έλεγχο: πρώτα για το κράτος (2017) και στη συνέχεια για τους λοιπούς φορείς της Γενικής Κυβέρνησης, συμπεριλαμβανομένων των ΟΤΑ (2019). Η ρύθμιση αυτή αποτέλεσε στρατηγική επιλογή εναρμόνισης με τα ευρωπαϊκά πρότυπα δημοσιονομικής εποπτείας και ενίσχυσης της λογοδοσίας των ίδιων των διοικητικών στελεχών.

Η γνωμοδότηση 7/2022 του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους⁴ επιβεβαίωσε ότι η κατάργηση του προληπτικού ελέγχου δεν συνιστά απώλεια εγγύησης νομιμότητας, αλλά μετατόπιση ευθύνης: πλέον, οι προϊστάμενοι των οικονομικών υπηρεσιών φέρουν τη γενική ευθύνη για τη χρηστή διαχείριση, εποπτεύοντας τη νομιμότητα, την κανονικότητα και τη δημοσιονομική βιωσιμότητα των πράξεων.

3. Η αρχή της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης⁵ ως θεμέλιο του νέου συστήματος

Η αρχή της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης⁶, κατοχυρωμένη τόσο στο άρθρο 33 του Ν. 4270/2014⁷ όσο και στο άρθρο 317 της Συνθήκης της Λισαβόνας, αποτελεί τον ακρογωνιαίο λίθο της νέας δημοσιονομικής διακυβέρνησης.

Η αρχή αυτή ενοποιεί τις τρεις βασικές επιμέρους αρχές:

• 
  Οικονομικότητα: επίτευξη των στόχων με τη μικρότερη δυνατή δαπάνη και με ορθολογική χρήση των πόρων.
• 
  Αποδοτικότητα: βέλτιστη σχέση μεταξύ μέσων και αποτελεσμάτων.
• 
  Αποτελεσματικότητα: βαθμός επίτευξης των επιδιωκόμενων δημοσίων σκοπών.

Οι αρχές αυτές επιβάλλουν στην οικονομική διοίκηση να λειτουργεί όχι απλώς τυπικά αλλά ουσιαστικά ορθολογικά, με προληπτική ανάλυση κινδύνων και αποτίμηση αποτελεσμάτων. Η έννοια του ελέγχου, συνεπώς, παύει να είναι στατική και μετατρέπεται σε μηχανισμό συνεχούς αξιολόγησης, εντός του ίδιου του οργανισμού.

4. Ο εσωτερικός έλεγχος και η νέα αρχιτεκτονική λογοδοσίας

Η κατάργηση του προληπτικού ελέγχου συνοδεύτηκε από τη θεσμοθέτηση ενός νέου πλέγματος εσωτερικού και ενδογενούς ελέγχου (Ν. 4795/2021 και άρθρα 22Ζ–22Η όπως ισχύουν). Οι Μονάδες Εσωτερικού Ελέγχου, οι οποίες υπάγονται απευθείας στον επικεφαλής του φορέα, λειτουργούν με λειτουργική ανεξαρτησία και εποπτεύονται από Επιτροπές Ελέγχου, ανεξάρτητα διοικητικά όργανα που διασφαλίζουν την ποιότητα, την αντικειμενικότητα και την ανεξαρτησία του ελεγκτικού έργου.⁸

Το νέο μοντέλο ευθυγραμμίζεται με τα διεθνή πρότυπα εσωτερικού ελέγχου (IIA Standards) και τις κατευθύνσεις του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου. Ο εσωτερικός έλεγχος δεν υποκαθιστά τον δικαστικό έλεγχο, αλλά λειτουργεί συμπληρωματικά και προληπτικά, εντοπίζοντας έγκαιρα αδυναμίες στις δικλίδες διαχείρισης και προτείνοντας διορθωτικά μέτρα.

Το Ελεγκτικό Συνέδριο, σύμφωνα με το άρθρο 87 παρ. 3 του Ν. 4820/2021, διατηρεί δικαίωμα εξαιρετικής παρέμβασης, όταν από τον έλεγχο των Μονάδων Εσωτερικού Ελέγχου προκύπτουν ενδείξεις σοβαρών κινδύνων παρανομίας ή ανεπάρκειας του συστήματος. Έτσι, η έννοια του προληπτικού ελέγχου δεν εξαφανίζεται, αλλά μετασχηματίζεται σε εργαλείο στοχευμένης, θεσμικά ώριμης παρέμβασης.

5. Ο ρόλος των Οικονομικών Υπηρεσιών στους Δήμους

Η νέα δημοσιονομική πραγματικότητα αναδεικνύει τον Προϊστάμενο Οικονομικών Υπηρεσιών ως κομβικό παράγοντα χρηστής διαχείρισης και θεματοφύλακα της νομιμότητας. Ο Π.Ο.Υ. δεν λειτουργεί πλέον απλώς ως διαχειριστής ενταλμάτων, αλλά ως εσωτερικός εγγυητής δημοσιονομικής συμμόρφωσης, συντονίζοντας την τήρηση των διαδικασιών, τον έλεγχο δικαιολογητικών, την εκκαθάριση των δαπανών και την εφαρμογή των αρχών του Ν. 4270/2014.

Η ευθύνη αυτή είναι μεν βαρύτερη, αλλά συνοδεύεται από την ενίσχυση της θεσμικής αυτοτέλειας των οικονομικών υπηρεσιών. Ο σύγχρονος Π.Ο.Υ. δεν ενεργεί υπό τη λογική του φόβου ενός εξωτερικού ελέγχου, αλλά υπό τη συνείδηση της προσωπικής ευθύνης και της υποχρέωσης λογοδοσίας.

6. Συμπέρασμα: η μη επαναφορά ως δείγμα θεσμικής εμπιστοσύνης

Η μη επαναφορά του προληπτικού ελέγχου δεν συνιστά αποδυνάμωση της εποπτείας αλλά αποτελεί τεκμήριο θεσμικής ωριμότητας. Αντανακλά τη μετάβαση από μια εποχή διοικητικού συγκεντρωτισμού και εξωτερικής επιτήρησης σε μια νέα εποχή συμμετοχικής λογοδοσίας, όπου η ίδια η Διοίκηση αναλαμβάνει την ευθύνη για τη νομιμότητα των πράξεών της.

Οι Δήμοι καλούνται πλέον να αποδείξουν ότι μπορούν να λειτουργούν με διοικητική επάρκεια, δημοσιονομική πειθαρχία και θεσμική διαφάνεια, χωρίς την ανάγκη εξωτερικής επιτήρησης.

Η ενίσχυση των εσωτερικών δομών ελέγχου⁹, η εκπαίδευση του προσωπικού και η εμπέδωση της κουλτούρας χρηστής διαχείρισης αποτελούν τις πραγματικές εγγυήσεις ορθής δημοσιονομικής λειτουργίας.

Σε ένα σύγχρονο κράτος, ο έλεγχος δεν μπορεί να λειτουργεί ως φραγμός στην ανάπτυξη, αλλά ως μηχανισμός βελτίωσης, εμπιστοσύνης και διαφάνειας.

Η μη επαναφορά του προληπτικού ελέγχου είναι, εν τέλει, μια πράξη πίστης στη Διοίκηση και στους ανθρώπους της.

Yπομνήματα

1. https://www.evrytanikospalmos.gr/allazei-rizika-o-eklogikos-nomos-gia-tin-aftodioikisi/
2. Βλ. Κ. Κρέπης, Η δομική μεταρρύθμιση του κατασταλτικού ελέγχου ως ιστορική αναγκαιότητα, ΔιΔικ 2/2023.
3. Ο Ν. 4270/2014 ήταν αποτέλεσμα ενσωμάτωσης στην ελληνική έννομη τάξη της οδηγίας 2011/85/ΕΕ, βλ. Β. Κουγέας, Οι αρχές του προϋπολογισμού και η θέσπιση αρχών δημόσιας διαχείρισης υπό την επίδραση του ενωσιακού δικαίου, οπ.π., 2015, σελ. 310.
4. «…11. Από τις συνδυασμένες διατάξεις του άρθρου 31 εδ. α’ περ. αα περίοδοι α’ και β’ Ν. 4270/2014 ορίστηκε ότι από την 31-7-2019 κατά παρέκκλιση των σχετικών διατάξεων του Ν. 4129/2013 δεν θα ασκείται πλέον προληπτικός έλεγχος από το Ελεγκτικό Συνέδριο στις δαπάνες του κράτους και εν γένει των ΝΠΔΔ, με κάποιες αναφερόμενες εξαιρέσεις. Από την αιτιολογική έκθεση που συνοδεύει τον Ν. 4337/2015 και συγκεκριμένα στην ανάλυση του τροποποιητικού άρθρου 10 αναφέρεται ότι. «Αποδίδεται πλέον μεγαλύτερη βαρύτητα στους κατασταλτικούς ελέγχους αλλαγή που συμβαδίζει με την διεθνή πρακτική στην ελεγκτική τα τελευταία έτη προκειμένου να απελευθερωθεί έμπειρο ανθρώπινο δυναμικό προς την κατεύθυνση αυτή, περιορίζεται η άσκηση του προληπτικού ελέγχου από εξωτερικά προς τον φορέα όργανα και παράλληλα ενισχύεται η υπευθυνότητα των ιδίων των οικονομικών υπηρεσιών των Φορέων και των προϊσταμένων τους». Κατά συνέπεια από 31-7-2019 δεν υφίσταται πλέον η δυνατότητα στα όργανα του Ελεγκτικού Συνεδρίου να ελέγχουν προληπτικά τους διατάκτες των δαπανών του κράτους και των ΝΠΔΔ, κατά την φάση της εντολής πληρωμής και έτσι δεν υφίσταται πλέον η ευεργετική για την διοίκηση δυνατότητα του δημοσιονομικού δικαστηρίου να καθιστά έγκαιρα ανενεργό τον αντίστοιχο τίτλο πληρωμής με την μη θεώρηση των σχετικών χρηματικών ενταλμάτων, σε περίπτωση βεβαίως που η εντελλόμενη δαπάνη κρινόταν από αυτό ως μη νόμιμη ή αντικανονική. Οι αρμοδιότητες που αφορούν στην εν γένει οικονομική διαχείριση συμπεριλαμβανομένου του ελέγχου και της εκκαθάρισης των σχετικών δαπανών ασκείται πλέον από τους προϊσταμένους των οικονομικών υπηρεσιών (βλ. σχετ. ΝΣΚ 249/2019, εγκύκλιος ΥΠΟΙΚ υπ’ αριθ. 2/90725/0026/10-12-2018).Με την διάταξη του άρθρου 25 παρ. 1 εδ. α’ ορίζεται ότι οι προιστάμενοι των οικονομικών υπηρεσιών,οι οποίες εντάσσονται στους λοιπούς πλην της Κεντρικής Διοίκησης Φορείς της Γενικής Κυβέρνησης, στους οποίους σύμφωνα με τις συνδυασμένες διατάξεις του άρθρου 14, παρ. 1,εδ. α’- όπως αυτή αντικαταστάθηκε με την διάταξη του άρθρου 10 παρ. 2 ν. 4337/2015- β’ και γ’-όπως και αυτή αντικαταστάθηκε 12 από την ίδια διάταξη του άρθρου 10 παρ 2 – του νόμου 4270/2014, περιλαμβάνονται και τα ΝΠΔΔ, κατά συνέπεια και τα ΑΕΙ, ασκούν (επιβαρύνονται με) σειρά συγκεκριμένων οικονομικών αρμοδιοτήτων. Με την διάταξη μάλιστα της παρ. 2 περίοδος πρώτη του ιδίου άρθρου επιτείνεται η ευθύνη τους και ορίζεται ότι τα όργανα αυτά έχουν την γενική ευθύνη για την χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του Φορέα εποπτεύοντας εν γένει την ομαλή λειτουργία των οικονομικών υπηρεσιών του. Οίκοθεν νοείται ότι η κατά τα ανωτέρω κατάργηση του προληπτικού ελέγχου δεν περιλαμβάνει και τον ειδικό προληπτικό έλεγχο που ασκούσε και ασκεί το δημοσιονομικό δικαστήριο πριν από την υπογραφή των δημοσίων συμβάσεων επ’ αυτών (προσυμβατικός έλεγχος), που έχει άλλωστε και συνταγματικό έρεισμα, όπως έχει αναλυθεί.»
5. Βλ. ΕλΣ (Μείζον 7)μελές 4112/2015, Χρηματοδότηση κατασκευής αθλητικών εγκαταστάσεων – Περιφέρεια Αττικής – Αναβάθμιση Γηπέδου Λεωφόρου Αλεξάνδρας – Αρχή οικονομικότητας και αποδοτικότητας – Αρχή χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, σκέψη 3.2. «…συνάγεται ότι η αρχή της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, ως μερικότερη εκδήλωση του δημοσίου συμφέροντος που διέπει τη δράση και λειτουργία των υπηρεσιών του Δημοσίου, των ν.π.δ.δ. και των Ο.Τ.Α., επιβάλλει την εκπλήρωση των εκ του νόμου ανατιθέμενων αρμοδιοτήτων τους με την κατά το δυνατόν ηπιότερη επιβάρυνση του προϋπολογισμού τους για την εξασφάλιση της δημοσιονομικής βιωσιμότητας. Ειδικότερα, με την προεκτεθείσα αρχή διαμορφώνεται ένα πλαίσιο δεσμεύσεων της Διοίκησης να αξιοποιεί την εκ του νόμου παρεχόμενη ευχέρεια οικονομικής δράσης μόνο στο μέτρο που είναι απολύτως αναγκαίο για την εκπλήρωση του επιδιωκόμενου δημόσιου σκοπού και με την ελάσσονα δυνατή δαπάνη. Στο πλαίσιο αυτό, κατά τη διαχείριση της δημόσιας περιουσίας, θα πρέπει να επιλέγεται η ορθολογική και συνετή διάθεση των διαθέσιμων πόρων, ούτως ώστε αυτοί να διοχετεύονται σε σκοπούς που έχουν βιώσιμο και αναπτυξιακό χαρακτήρα, προς αποφυγή της υπέρμετρης δημοσιονομικής επιβάρυνσης σε βάρος της δημοσιονομικής βιωσιμότητας και της αειφορίας των οικονομικών της Γενικής Κυβέρνησης..».
6. Η οποία πλέον αναδεικνύεται ως αυτοτελής προϋπόθεση νομιμότητας της διενέργειας των δημοσίων δαπανών και συνιστά γνώμονα του διενεργούμενου δημοσιονομικού ελέγχου επί των αρμόδιων οργάνων εκτέλεσης των δαπανών και εν γένει του κρατικού προϋπολογισμού. Θεσπίστηκε για πρώτη φορά στον Ν. 3492/2006, συμπληρώθηκε με το άρθρο 1 του Ν. 3871/2010 και προβλέπεται σήμερα στο άρθρο 33 Ν.Δ.Λ. (Ν. 4270/2014 ως ισχύει). Η αρχή αυτή μνημονεύεται και σε έτερα νομοθετήματα όπως λ.χ. στον Ν. 4055/2012 (στο μέρος που σχετίζεται με την επιτάχυνση της διαδικασίας ενώπιον του Ελεγκτικού Συνεδρίου).
7. Βλ. άρθρο 33 Ν.Δ.Λ. (Ν. 4270/2014) και Νικ. Μπάρμπας, Στοιχεία Δημοσιονομικού Ελέγχου, Ζ’ έκδοση, εκδόσεις Σάκκουλα Αθήνα – Θεσσαλονίκης, 2018, σελ. 97-98.
8. Βλ. Εγχειρίδιο Ελέγχου Ελ.Σ. 2017. Σε συνέχεια της απόφασης της 19ης Γενικής Συνεδρίασης της Ολομέλειας του Ελεγκτικού Συνεδρίου της 30ης  Οκτωβρίου  2013,  συγκροτήθηκε  με  την  υπ’  αριθμόν  132/17.2.2014  Απόφαση  του  Προέδρου  του  Ελεγκτικού  Συνεδρίου, εξαμελής  μάδα εργασίας (αποτελούμενη από τρεις δικαστικούς λειτουργούς και τρεις δικαστικούς υπαλλήλους),  η  οποία  συμπληρώθηκε  με  δύο  επιπλέον  δικαστικούς  υπαλλήλους  από  5.11.2014 (με  την  υπ’ αριθμόν  77753/5.11.2014  Απόφαση  του  Προέδρου  του  Ελεγκτικού  Συνεδρίου).  Αντικείμενο  της  ομάδας  εργασίας  είναι  η  κατάρτιση  εγχειριδίου  ελέγχου  με  βάση  τα  διεθνή  πρότυπα  των  Ανωτάτων  Ελεγκτικών  Ιδρυμάτων.
9. Βλ. Υπηρεσίες Εσωτερικού Ελέγχου όπως προβλέπει ο Ν.4795/2021 και υπηρεσίες Ενδογενούς Ελέγχου όπως προβλέπει το ΦΕΚ. 4938_Β΄/09-11-2020